2008年1月13日 星期日

18.置入性行銷:政府花錢買新聞的現象

「置入性行銷 」:

電視台承製政府政策行銷節目或廣告的製作生態

中時電子報,200637「燒錢 照亮虛華...跨年 燈會 荒腔走板唱錯調」:每年的跨年夜,六個小時,全台「燒」掉數萬名學生一年的營養午餐費! 每年,全台為了應付跨年與燈會,沒錢的,先挪其他預算,募款的,「到點燈那一刻還在籌錢」,只是激情過後,歡呼聲中,「燒」完了錢,還留下什麼?一場跨年一場夢、一場燈會一場空!……「各縣市只要辦了些活動,六、七成的文化經費就燒完了。」他(嘉義縣文化局長鍾永豐)認為,辦大活動,往往是為了下一次選舉,為了滿足民眾及政治人物的虛榮心。

中國時報在2006年三月間,製作一系列針對各級政府舉辦如跨年、燈會等表演式文化活動的探討,為隨著台灣電子媒體發展,也一起蓬勃發展的活動文化,提供了一個思考反省的角度。

林照真 (天下雜誌第316 2005.2.1):「新聞,可以喊價;付錢,可以獲得SNG採訪、甚至登上頭版。本應報導『真相』的新聞,還剩下多少值得相信?『置入性行銷』可以讓廣告不知不覺地融入新聞之中,所謂『輿論』,愈來愈像是有心人操控謀利的工具……。」〈誰在收買媒體-新聞為「政府」服務〉

雖然不是單獨針對政府的置入性行銷作批評,但不可諱言的,目前的媒體生態,政策行銷與商業行銷一樣,也是透過價格購買,達到置入新聞報導的目的。

筆者曾經因為在有線電視台工作,參與過跨年晚會、總統府音樂會、政令宣導短片的企畫製作,一些經費來自政府或政黨的專案節目製作工作,事實上,接受政府委託製作或爭取政府宣導節目的專案,這幾年幾乎成為電視台的一項重要業務,同業私下也都認為:政府已經快成為媒體最大的廣告主。(林照真,2005[1]政府廣告力量的崛起,包括中央與各級地方政府,紛紛投注媒體宣傳,因為財力雄厚,已是台灣第一大廣告主,具備台灣前三大媒體購買實力。行政院新聞局2003年度合計媒體採購金額達十億九千萬台幣[2],各機構內還有數倍相關預算未列入,總數連主計處都不清楚。

置入性行銷(Product Placement),是廣告的一種新的表現方式:「將一個有品牌名稱的產品、包裝、標誌或其他商標的商品放在電影、電視節目或音樂錄影帶裡,又可稱為品牌置入」。不論是電影、廣播電視、報紙、網路都可以將產品置入做商品行銷,甚至廣告本身都可以再置入廣告,這幾年置入性行銷的現象可以說是撲天蓋地無所不在,成為媒體研究的顯學。林照真(2005),台灣媒體會成為置入性行銷的溫床,是因為媒體數量過多,導致「均貧」現象所致;為配合置入,媒體進一步將新聞商品規格化,並訂好價錢拍賣,於是「深度報導」是議價的「商品類型」之一;「主播專訪」成了「產品規格」;「SNG新聞連線」向廠商清楚標價;一些部會乾脆大量購買新聞,付錢要記者政令宣導,進而主導新聞。為了爭取業務,新聞成為交易的條件,新聞界收錢這檔事一旦曝光,形同扼殺自己的新聞生命。總體來看,置入性行銷的新聞議價模式是對新聞工作最大的羞辱,在台灣,這不是特定媒體或個人操守有問題,而是結構使然的媒體集體墮落。

我國對於政府委託電視媒體製作相關政策行銷或政績宣傳的節目或廣告,目前依政府採購法相關法令所規範,採購法的主管機關為公共工程委員會。至於製作完成的成品,在電視媒體播出時,還是受廣播電視相關法規所規範。置入性行銷本來就是一種游走在法律邊緣的行銷方式,置入的結果就是希望觀眾在不經意、低涉入感的情形下接受廣告宣傳的事實,而政府的行銷也廣泛利用置入性行銷,電視媒體在提出標案企劃書時,將置入行銷的價格明白標列,但播出時又似乎沒有完全依循廣電相關法規的規範,走在法律的邊緣,這是不是一種政府帶頭違法的現象,或是採購法和廣電法之間本來就存在的相互杆隔之處。

產業生態的現況:

電視台承製政府標案的單位多半屬業務部專案組或公共服務組,專門針對公家的業務提供服務之意。雖然這項業務的直接製作成本比一般商業廣告要高(有節目製作的成本),但業務部在商言商,能提高業績就值得下功夫經營,東森、民視、TVBS、中天和三立幾乎每個電視台都有專門而且規模不小的編制。

服務政府單位,對電視台業務單位來說,就像服務一般商業客戶,只是這個客戶的型態、對服務的要求和被取得的方式和一般客戶不一樣。業務單位必須鎖定哪幾家是你的口袋客戶,單位擴編的公司還要考慮的是案子拿回來,播出的平台能不能消化那個量,因為政府標案現在也要看CPRP[3],除了看還規定主檔、副檔的比例,越來越專業,不論在媒體的分析上還是在預算的控制上,政府長久跟媒體合作,也學到怎麼看收視率,再加上媒體競爭,所以開發新客戶是非常困難的。業務單位服務老客戶,或長期合作的政府單位發展新案子時,找電視台業者一起思考標單規格、企畫媒體宣傳的方式也是不爭的事實,雖然依照採購法這是有爭議的,但事實上早已經是業者服務老客戶所不得不然的作法。

在媒體採購方面,現在政府標案還會規定,不只在得標電視台播出,還要在其他新聞台露出,甚至還會以最近一個月內的尼爾森公司收視排名作為必要條件,碰到這種案子,得標的電視台就必須分享利潤給別台,也要對競爭他台採購播出時段等等,彼此互惠形成行規。還有一種狀況,電視台投標時有時明知道是陪榜,譬如有些單位和有些公司或媒體比較友好,但還是會去投標,特別是限制型招標,等於是幫承辦人員的忙,避免不到規定家數造成流標,形成一種不成文的默契,彼此相互幫忙,今天你陪人家,明天人家會找別人來陪你。所以政府標案的產業生態,在有線電視台之間幾乎形成了一個「共生與競爭」相容的產業生態。

購買新聞的價格:

採訪某中央部會負責相關業務的科長級官員,提到新聞可以計價購買時表示:

「新聞報導都有價格的,連價格都出來了,以前還說我這個不能計價,但是我可以送,現在都明目張膽的把價格都列出來。(價格呢?)早期比較便宜,現在越來越貴,早期一則新聞報導最少五萬塊,現在差不多七、八萬,還有更多名目可以計價[4],例如有沒有SNG現場連線,報導時間長短、首長有沒有專訪等等,連跑馬都可以賣,不過多半是附贈。」

這位官員還表示,雖然他是承辦人員,以合理的價格買到足夠的新聞曝光,是他的職責,順利達成工作任務是他的工作績效,但撇開工作單純表達個人看法,他說出非常語重心長的看法:

「以前部會辦的活動,有新聞報導價值的新聞台還會來報導,現在幾乎都不來,沒買就不來,所以要不只買一家啊。有的時候,其他台新聞曝光的帶子,還是由一家提供的,其他台不見得要派人來採訪,有播就好。自己是越買越覺得丟臉,以前對新聞媒體會心存敬畏,覺得是第四權,現在覺得新聞界完全不用功,自己不來,還嫌我們新聞稿寫的不好,拜託,我們寫的新聞稿是給記者參考的。」

官員也了解自己單位下的量如果夠大,媒體自然會視自己為大客戶,報導該部會其他新聞時多少會考慮這個關係,媒體監督的權利因此受限,官員甚至以電視台的股東自我比喻,下的量大到可以影響電視台營運的時候,等於是電視台的股東。政府和媒體的關係,因為新聞的可以被買賣、被置入的現實,相對權利關係的改變,媒體監督政府第四權的天職會產生多少的量變與質變,恐怕是值得深思的課題。

政府標案對電視台還有附加的商業利益

特別是一些大型的活動,如北高兩市的跨年晚會,縣市政府知道這些活動除了政府預算外,承製電視台還會將活動節目當成商品,向其他的廣告主兜售,尋求贊助,或將節目賣到海外,賺取版權收入。以台北市政府跨年晚會為例,每年的預算都是兩百萬不變,事實上根本不敷成本,但電視台還是搶著投標,除了這個晚會在台灣已經是非常著名的活動,每年在市府週遭匯聚上百萬的人潮,除了容易找到贊助廠商外,更可以帶來收視率與表現承製電視台的製播實力等其他附加利益。但是一個由政府主辦的活動,到底適不適合由承包製作的電視台,拿著這個活動在商業市場上販售,北高兩市的跨年、金馬、金鐘、金曲晚會,這些大活動本來就具有高商業價值,廣告贊助商可能在商言商,單純商業考量決定贊助,但一些政府主辦不夠大、沒賣點的活動,廠商被要求贊助時,難道不會有對特定政府單位或首長官員賣面子的可能,官商之間的關係,會不會因為這樣的互動,而予人有瓜田李下的想像空間。

除了商業行為的介入,政治力的影響也不容忽視,還有就是選舉前後的不同,縣市級政府以選舉作為分界點,選舉前他需要媒體作全國性的宣傳,那時候的標案好拿,選舉後政治勢力重新洗牌,不管是活動案還是媒體宣傳專案,都會轉化給縣市所在當地的媒體,雖然說不上收買媒體,但施惠者選擇受惠對象的改變,也不能排除政治考量的可能性。還有一種情況,政府單位對合作電視台的選擇,存有政治傾向偏好的可能性,筆者親身參與的一個由中央級部會企劃的節目,在選擇製播電視台時,具有符合製播條件有兩個電視台可以選擇時,完全沒有考慮其中一個立場被視為偏藍的電視台,而直接決定跟民視合作,本來或許可以透過競爭爭取更好的製播條件,也因為政治立場的考慮而放棄。

其他法律沒有規範的灰色空間

政府標案的招標與製播過程,存在著許多灰色地帶,從與審案委員、承辦官員間的合作默契,到主動了解標案單位需求,比競標對手取得更多更快的資訊,打電話關說審案委員,到特定對象綁標的可能,尤其是關係能夠直達發包單位最上層長官等,政府採購法僅僅是提供消極防弊的遊戲規則,只是公務人員執法的底線,是基層公務人員可以抵抗不法壓力的最後防線。

法令或許沒有規範,生態已經形成,政府依據採購法規範發包給媒體的政策、施政宣導的節目與廣告,在這幾年因為電子媒體的競爭與學習商業廣告善用置入性行銷的手段,形成了目前媒體的製播生態,透過勾勒描述這個生態運作,提出四個值得思考的問題,這些雖然沒有違法、觸法的問題,可是卻挑戰了新聞道德或媒體良知,走在這四條紅線上,如果是商業競爭下不得不然的結果,

第一條紅線 新聞可以計價、計項銷售

第二條紅線 政府的標案節目可以被有價再販售

第三條紅線 政府或政黨藉由媒體採購影響媒體的可能性

第四條紅線 遊走不違反採購法的灰色空間

結論

(中國時報,2006619「扁擬買電視時段 對人民報告:反罷免,陳水扁總統將買電視時段『自清』!總統府傾向不向立法院提答辯書,而以對『人民報告書』回應,總統府秘書長陳唐山昨天表示,幕僚建議陳水扁總統透過電子媒體播放,向民眾報告。」

總統有話要說,擬向電視台(新聞台)買時段(後來總統府否認購買),如果我是提出罷免案的反對黨,我一定會買總統說完話後的新聞時段,繼續駁斥或追擊(後來反對黨主席決定第二天同一時間接力演出),假如總統要買時段錢誰付?事實上總統針對罷免案要對人民報告的新聞性,根本不需要買時段,新聞台一定會轉播,為什麼會傳出說買,或許有顯示主動選擇播出時段與媒體來暢所欲言、排除插播廣告的可能性、暗示特定媒體不公的意涵想像的空間,或者說就是一種「老子有錢買你」的心態,因為政府早就已經習慣用買媒體來說明政策或推銷理念了。這樣的媒體生態似乎大家都習以為常了,要選舉買時段造勢、要辯白買時段解釋,要賣商品先買時段推銷,新聞時段就這麼賣了,大家也都見怪不怪,想來還真是可悲。

就算吵得沸沸揚揚的新聞局聯合各部會預算集體採購的置入性行銷,也在執行三年後由新聞局自動叫停,法既然不足恃,媒體向商業利益低頭也似乎是條不歸路,或許思考推動對置入性行銷採取「強制揭露訊息」的方式是一個可行的方式,不論政府或一般廣告主,你可以購買置入新聞,但我閱聽人有知道你購買的權利。

根據1989年頒佈的《電視無國界指令》的規定,歐盟國家除了奧地利,無論付費與否,無論政治或商業,都嚴禁影視產品的置入性行銷,但由於認定有困難未必能完全禁絕,但一旦調查屬實,處罰非常嚴厲,且由於美國對商業性的置入性行銷沒有特別規範,歐盟無法限制美國進口的節目,以致讓歐盟本土節目面臨不公平競爭,200511月底,歐盟終於公布新草案,解除置入性行銷的禁令,但新聞、資訊性、談話與兒童節目仍然禁止,且節目必須明示「廣告主的名稱、商標或其他符號」。美國《1934年傳播法》規定廣播電台的有價贊助,必須在節目播放時說明,FCC因此制訂相關規則,規定廣電業者與從業人員,若接受任何酬勞、有價的服務與事物,必須在節目中揭露訊息。以歐美的經驗為師,台灣走向相同的道路,對規範置入性行銷採用相同的態度,或許是政府與媒體應該一起攜手努力的方向,特別是政府的置入性行銷,在法未修、遊戲規則尚未制訂前,應該先有一個自行約制的道德性自我要求。



[1]林照真(200512月)。〈「置入性行銷」:新聞與廣告倫理的雙重崩壞〉,《中華傳播學刊》,827-40

[2]新聞局使用置入性行銷是從葉國興擔任新聞局長時開始。政務委員林盛豐提出「國家施政宣導及公營事業商品廣告之媒體通路組合」,為提高行政效率,節省各部會文宣招標採購程序,整合資源以達最大購買效益,建立媒體集中採購通路,由新聞局整合行政院各部會的政策宣導預算,統籌協調媒體招標事宜,窗口單一化,以取得更多的議價空間。媒體集中採購通路共有行政院的18個部會參與,各部會的宣傳預算也並非全部投入此一通路。自九十二年起三年內,新聞局共有三階段的置入性行銷,總計金額達到二十九億二千多萬元。新聞局長姚文智在200564宣佈停辦置入性行銷,並表示,日後透過新聞局「媒體集中採購通路」執行的文宣計劃,一律只用純廣告的方式呈現。

[3] CPRP(Cost Per Rating Point收視率每一單位成本),保證CPRP就是保證收視率必須達到購買成本的標準,未達標準必須補檔次以加總累積達到保證標準。

[4]新聞的片尾也可以販賣,通常論天計酬,SNG連線的價格一班約20萬到30萬之間。


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